建言创设全新独立会计监督委员会

  每个会计年度结束后，上市公司都要向公众投资者提交一份年度报告，其中的财务会计报告需经具有证券从业资格的会计师事务所审计，但是，即使有外部审计，也难确保上市公司财务报告真实可信。

  当前对证券期货从业资格的会计师事务所的监管部门主要包括财政部和证监会等部门，各部门之间及部门内部机构之间的职能犬牙交错。《注册会计师法》规定，由财政部门依法监督、指导注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会；《财政部、证监会关于会计师事务所从事证券、期货相关业务有关问题的通知》规定，由财政部和中国证监会共同负责会计师事务所证券许可证的审批，以及对证券所从事证券业务情况的监督检查；证监会发布的《会计师事务所与资产评估机构证券期货相关业务监管责任制》规定，证监会会计部和证监会派出机构分工负责监管会计与评估机构的证券期货相关业务活动。以这样的框架，如果部门之间或部门内部协调不畅，多头监管就可能减弱最终的监管效力。

  而且，有关职能部门对会计师事务所的监管，还主要集中在从业资格的管控上。虽然证监会在《关于加强上市公司2005年年报审计监管工作的通知》中要求做好年报审计质量的事后检查或抽查；但在其他年度，有关主管部门还较少组织对年报审计质量的大规模专项核查。而在失去外界压力的情况下，从业人员在实务中就未必会遵循质量控制和职业道德规范等清规戒律。

  当前对审计质量的检查，仍然比较倚重行业自律组织，即中注协。中注协一般每年都要检查和处理会计师事务所和注册会计师遵循中国注册会计师业务准则、质量控制准则、职业道德规范等情况，为此，中注协去年还专门出台了《会计师事务所执业质量检查制度》，规定证券资格事务所及其分所每三年内至少接受一次执业质量检查。实践证明，这种检查确能收到一定效果。比如，去年在对证券资格事务所检查中，中注协抽调检查人员80名，共抽查上市公司审计报告78份，其他业务报告434份。针对检查发现的严重问题，中注协分别给予4名注册会计师行业内通报批评、6名注册会计师训诫的处置。

  但是，中注协和各地协会毕竟只是行业自律组织，协会组织的站位恐怕更多只能局限于行业角度，只能算同业互查，检查效果受诸多因素制约，对违规者的惩戒也比较温柔，还不能完全代表公众利益。

  对会计行业的监控，美国也曾经高度依赖几大会计公司之间的同业互查，但由于互查机构之间休戚相关，使这种专业性检查有时不免流于形式。在本世纪初安然、世界通讯公司等大公司相继爆出财务舞弊丑闻后，美国出台了《2002年公众公司会计改革与投资者保护法案》，主要内容就是成立一个独立、有效、透明的机构——公众公司会计监督委员会（PCAOB），来监督注册会计师行业。该委员会由5名全职委员组成，其中只有两名委员必须是注册会计师，其他三位委员则必须是公共杰出人士。委员会成员须由美国证券交易委员会任命，并事先征询美联储主席与财政部的意见。

  PCAOB是在美国证券交易委员会监督下的非政府独立机构，其监管范围有限，只涉及公众公司的会计监督。对于从事非公众公司审计的3000多家会计公司（会计师事务所）则不予监管，仍通过同业互查来实现。调整后的美国注册会计师管理体制兼顾政府调控要求、专业组织特点、公众利益之间的平衡。

  笔者认为，为提升我国上市公司年报审计质量，我国同样亟须成立一个全新的独立部门——上市公司会计监督委员会，由其负责上市公司会计监督的各项战略决策；委员会人员组成可比照PCAOB，即必须有一半以上为德高望重的非会计行业人士，以突出其维护公共利益职能。委员会下设办公室作为常设办事机构，可称为上市公司会计监督办公室。

  可以考虑由上市公司会计监督办公室来整合吸收原来由财政部、中注协和证监会等部门分管的有关上市公司会计监督检查的诸多分散业务。比如会计师事务所证券从业资格的认定、证券所业务监管、尤其是组织对证券所执业质量的检查等等。

  鉴于中国国情，这个独立机构可先作为证监会监督下的事业单位，使之具有一定官方性质。而中注协在行业自律和组织会计师事务所执业质量检查等方面仍可继续发挥积极作用。

  （作者系资深经济研究人士）