《收费公路管理条例》公开征意见:取消一般公路收费以税收补充

7月21日，交通运输部对外发布了《收费公路管理条例》修订稿（以下简称《修订稿》），即将进行为期一个月的公开征求意见。

2004年11月1日起，现行《收费公路管理条例》正式施行。10多年来，现行《条例》所依据的社会条件和外部环境都发生了很大变化。此次修订，拟对收费公路的收费期限、设置门槛、统借统还制度等作出调整，并规范转让、强化监管，最终通过“用路者付费、差别化负担”，促进建立收费公路长期稳定可持续发展的机制。

条例为何修订

现行《条例》已无法适应新修订的《预算法》和财税体制改革的新要求。

现行《条例》规定，收费公路建设采用地方政府交通部门利用贷款或者有偿集资的筹融资模式。然而，财税体制改革后，政府为发展公益性事业的举债渠道统一调整为发行政府债券，同时实行总量控制，这就使“借钱修路，收费还贷”所依据的政策发生了根本变化。根据《修订稿》，今后政府通过举债建设的公路将统一表述为政府收费公路，举债、偿债主体将变更为地方政府，建设、改扩建资金统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。

现行收费公路政策吸引社会资本投资的功能逐步减弱，高速公路改建扩容政策不清晰，待建高速公路项目引资存难题，让国家公路网规划的实施面临巨大资金压力。

根据《修订稿》，未来经营性公路将实行特许经营，采用招投标等方式选择投资者，并签订协议明确养护管理、服务质量、信息公开、合理回报、风险分担等内容。“如果收费公路发行政府专项债券有困难或者额度不够，将采取鼓励社会资本通过特许经营的方式，即PPP模式来推动发展。”交通运输部财务审计司司长许春风说。

现行《条例》在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等方面规定不完善，需加以明确和规范。《修订稿》提出，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管；并建立收费公路信息公开制度，明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任。

收费还是收税

两个公路体系中，收费收税将并行；高速公路实行“用路者付费”更显公平；收费公路设置门槛将大幅提高

根据《修订稿》，未来我国将形成普通公路和收费公路两个公路体系，在公路的建设、养护、管理上采取收税与收费并行的方式，实现“用路者付费、差别化负担”：其中，普通公路约占公路总里程97%左右，采取向车辆用户普遍征税的方式，由公共财政保障资金需求；以高速公路为主的收费公路占总里程3%左右，提供效率服务，实行“谁用路、谁受益、谁付费”。

“任何国家都没有真正意义的免费公路，资金来源不是收税就是收费。”在王伟看来，《条例》修订不是收费还是免费的“判断题”，而是在收费和收税中做“选择题”。魏东则认为，收费公路以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，“宜采用向用路者直接收费的方式，以解决税负不公平的问题。”

“国际上，在税收不足的情况下，通过收取通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。”王太表示，“为解决税收不足，有些国家已经在向收费公路转型。”王伟举例说，2003年，此前高速公路免费的德国开始对12吨以上的货车征收通行费，2012年又将征收范围扩大至四车道普通联邦公路，明年还将开始对小客车征收高速公路通行费。

“为加强政府在满足基本出行需求的普通公路上的责任，我们大幅提高了收费公路的设置门槛，缩小了收费公路政策的适用范围。”王太说。根据《修订稿》，高速公路以外的收费公路里程规模将被严格控制，最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担。此外，新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费；已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，也不得重新收费；独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一改为1000米以上。

期限如何调整

政府收费高速公路统借统还，不受限制；特许经营高速公路一般不超30年；偿债期、经营期届满后，继续实行养护管理收费

《条例》修订中焦点问题在于收费期限的调整。根据2004年《条例》，政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别为最长不得超过15年和25年，中西部最长不得超过20年和30年。此次调整，主要作了四方面修改：

一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行规定。

所谓“统借统还”，即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”。交通运输部法制司副司长魏东表示，以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理，可降低政府收费公路的融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，降低政府性债务风险。此外，若仍以路段为单位核算收费标准和期限，会影响路网的整体性和通行服务效率。

二是特许经营公路的经营期限按照收回投资、有合理回报的原则确定。其中，高速公路的经营期限一般不得超过30年，投资规模大、回报周期长的可以超过。经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区内偿债期政府收费高速公路实行相同收费标准。高速公路以外一级公路及桥隧，维持现行规定。

三是偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。“随着公路网发展完善，不少高速路进入大修养护期，养护资金在偿债期和经营期结束后，需要建立科学规范稳定的资金保障制度。”魏东表示，目前成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求，无法满足高速公路养护管理需求。

四是对一级收费公路改建为高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费。

政府收费高速公路突破收费期限限制，其法律依据是什么？

交通运输部管理干部学院教授张柱庭进行了解释：首先，《公路法》对举债建设收费公路的收费期限没有规定，而是授权给了国务院；第二，根据国务院2014年43号文安排，举债建设的政府收费公路，其债券的发行、使用和偿还全部纳入政府预算管理，由省级政府组织实施，“修订是把国务院的规定固定下来，债务偿清以后转为养护性收费”；第三，高速公路的养护预算并未列入一般公共预算支出之中，而是放在了政府性基金预算中，即专项用于特定公共事业发展的收支预算，“养护期继续收费，以解决公路这一特定公共事业的可持续发展，符合《预算法》规定。”

权威解答五个疑问

1、交了车购税消费税为啥还要交高速费？

国家行政学院教授王伟：我们国家公路发展的税收主要是两种，一是车购税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。而且成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护，中间很大一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。所以在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还等，就需要通过车辆通行费予以保证。

公路不是企业的，而是属于公共基础设施，使用者在享受公路带来的便捷同时，也要为其日常的养护负担费用，不想再交费，那可能面临的是大量提高燃油税、车购税。

《条例》的修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的这样一个公平原则，不仅能够有效地化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。

2、会否促使更多公路随意继续收费？

交通运输部公路局相关人士：高速公路在其规划设计之初，就考虑到要满足未来至少20年的通行需求，所以高速路是先有规划才会改扩建。目前，我国高速路网络规划已经基本形成，此外，经营企业也无权自行超范围收费，《条例》修订的这个内容，不会造成一级公路大量改扩建为高速路。

3、还清公路贷款后为何还要收养护费？

交通部公路局副局长王太：借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势，我们认为，坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路交通可持续发展的必然选择。

国际上，在税收不足的情况下，通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。实践也证明，仅凭税收来维持一个国家庞大的公路网基础设施网络是很困难的，去年也有媒体报道过“美国危桥遍野公共财政无力支付更新维修费用”，这个问题在美国都是现实存在的。

交通运输部干部管理学院教授张柱庭：按照《条例》修改意见，政府管理的高速公路收费由财政部门根据实际情况纳入财政预算统筹安排。按照《预算法》的规定，一般公共预算支出按照功能分类，主要包括一般公共服务支出、环境保护支出、教科文卫体支出、社会保障及就业支出等。进入养护期继续通过收费的方式来解决高速公路的养护费用问题，支持高速公路这一特定公共事业的可持续发展，符合《预算法》的相关规定。

4、如遇拥堵是否可诉求减免通行费？

交通运输部公路局相关人士：高速公路收费的目的是收回成本，还清借贷，并不是将高速公路作为一个经营牟利的渠道。此前也有过相关的诉讼，驾驶人被堵时间长向法院起诉高速路经营企业，但法院未予支持。

有些省曾自行设定高速路拥堵免费政策，从调研情况看，政策效果并不明显。但出于高速路服务于民的原则，此次修订的《条例》中更加明确了经营方的管理责任，比如提出如果高速路出现严重拥堵，应该在收费站前作出提示，现状是没有明确规定，有些经营单位虽然提示，但车辆已经进入拥堵段。

5、如何确保高速公路收的钱不乱花？

交通运输部公路局相关人士：未来高速公路养护将实施市场化招标，根据公路养护的项目，大修、中修、小修和一般性养护都将有明确的费用账目。这不是政府订，而是由市场决定。

这次《条例》修订也专门增加了信息公开内容，就是让老百姓能明明白白看到交的钱都干了什么？目前，我们已经实现了国家级、省级的收费公路信息公开，今后将逐步扩展到运营管理企业的公开，其中会明确到某一条路的年度通行费、服务设施运营收入、年度财政补贴、年度养护、运营管理、税费等费用支出情况。